苛政是公認的壞政，仁政是公認的好政；難題在於，仁政總是面臨著巨大的壓力，好像水往低處流一樣，按捺不住地轉變為苛政。
【可供選擇的兩套政策】
《晏子春秋．外篇第七》中記載了一段晏子改規則的故事。晏子（名嬰，卒於西元前五○○年）是與孔子同時代的齊國賢臣，年齡大概相當於孔子的父輩。他生活的那個時代，正是為後世建立種種基本規則的所謂軸心時代，他的故事也蘊涵了這類規則問題。
故事說，齊景公派晏子去東阿當領導，在晏子領導東阿的第三年，齊景公把他召回來訓斥了一頓。齊景公說：我還以為你挺有本事呢，派你去治理東阿。現在你竟把東阿給我搞亂了。你回去好好反省反省吧，寡人要狠狠處理你。晏子的態度極好，立刻表示改正，他說：請允許我改弦更張，換一個辦法治理東阿。如果三年治理不好，我情願以死謝罪。齊景公同意了。
第二年，在晏子上來彙報稅收工作的時候，齊景公迎上前去，祝賀道：好極了！你治理東阿很有成績嘛！
晏子回答說：從前我治理東阿，後門全部關死，賄賂根本就沒有。池塘裡的魚都造福窮人了。那時候老百姓沒有挨餓的，而您反而要治我的罪。後來我治理東阿，大走後門，大行賄賂，加重老百姓的稅賦，搜刮來的財富不入國庫，都孝敬您左右的人了。池塘裡的魚也都入於權貴之家。現在東阿的老百姓有一半在挨餓，您反而迎上來祝賀我。我這人傻，治理不了東阿。請您准許我退休，給賢能的人讓位。說著連連磕頭，請求退職還鄉。齊景公聽了，從座位上走下來道歉說：請你一定勉力治理東阿。東阿是你的東阿，我不再干涉了。
分析這個故事，我們至少可以發現三個要點。第一，晏子初期不媚上不欺下，實行了一套合乎仁義道德的政策；第二，晏子後期欺下媚上，實行了一套竭澤而漁的政策，這是只做不說的潛規則；第三，合乎仁義道德的政策頂不住巨大的壓力，被迫向潛規則轉變。這三個要點構成了一個堪稱經典的制度變遷模型。讀讀中國歷史，這類制度變遷總是在人們的眼前晃來晃去，似乎生怕大家不認識它。為了識別方便，我們乾脆給它起個名字，叫做晏氏轉型。
在晏氏轉型的前型中，老百姓也要納稅，但是還不至於被剝奪到挨餓的程度。在晏氏轉型的後型中，老百姓的賦稅大大加重了，一半的人在挨餓，繼續下去，恐怕納稅人口將銳減。我們可以把這種關係想像為那條傳說中的食物鏈：大魚吃小魚，小魚吃蝦米，蝦米吃淤泥。老百姓是蝦米，靠泥土中的微生物生活；縣太爺之流的小官是小魚，靠百姓生活；權貴以及權貴左右的助手是大魚，靠勒索小官生活。蝦米的生長繁殖速度是固定的，只要吃的數量適當，別超過蝦米的生長繁殖速度，這就是合理的。孟子所謂無君子莫治野人，無野人莫養君子，治於人者食（音飼，餵養之意）人，治人者食於人，就包含了這個意思。領導當然是應該吃蝦米的，但是要有規矩。例如皇上一頓可以吃多少，皇后一天可以吃多少，縣太爺一個月可以吃多少，都有一個規定，不能過分，不能竭澤而漁，不能讓人家拚命生長繁殖還供不上你吃。如果吃的份量恰當，就是仁政，譬如晏子前型；如果吃得過分，像晏子後型那樣，就是苛政。苛政猛於虎，吃人可以不吐骨頭。苛政越過了界限，蝦米的種群被吃得急劇縮小，大大小小的魚們沒了食物，最後誰都活不下去。所以，苛政是公認的壞政，仁政是公認的好政；難題在於，仁政總是面臨著巨大的壓力，好像水往低處流一樣，按捺不住地轉變為苛政。
【三邪與二讒的力量】
在《晏子春秋》這本書裡，晏子治東阿的故事先後講述了兩遍，上面引用的那個版本是在外篇裡講的，還有一個版本是在內篇裡講的。在內篇的版本裡，晏子刮窮了百姓，餵足了權貴之後，齊景公將晏子召回嘉獎，同時還讓晏子介紹一下經驗你是如何取得如此巨大的成績的。於是晏子向齊景公分析了前後兩種政策所涉及的利益集團及其利害關係。聽聽這位賢人的分析，我們可以找到仁政墮落為苛政的壓力來源，領會晏氏轉型的動力機制。
晏子對齊景公說：過去我治理東阿，堵住小路，關緊後門，邪民很不高興；我獎勵勤儉孝悌的人，懲罰小偷壞人，懶民很不高興；我斷案不偏袒豪強，豪強很不高興。您左右的人求我辦事，合法我就辦，不合法就拒絕，您的左右很不高興；我侍奉權貴不超過禮的規定，權貴們也不高興。邪民、懶民、豪強這三邪在外邊說我的壞話，您的左右和權貴這二讒在裡邊進我的讒言，三年內壞話就灌滿了您的耳朵。
晏子說，後來我小心地改變了政策，不堵小路，不關後門，邪民很高興；不獎勵勤儉孝悌的人，不懲罰小偷壞人，懶民很高興；斷案時討好豪強，豪強們很高興；您的左右求我辦事，我一概答應，您的左右很高興；侍奉權貴超出了禮的規定，權貴們很高興。於是三邪在外邊說我的好話，二讒在裡邊也說我的好話，三年內好話就灌滿了您的耳朵。其實，我過去招致指責的行為才是應該獎賞的，我現在招致獎賞的行為正是應該懲罰的。所以，您的獎賞我不敢接受。
晏子把討厭正式規則和喜歡潛規則的人分成了兩類，用現在的話說就是兩大利益集團：一個是民間的三邪，另一個是統治集團內部的二讒。這兩類人的利益所在決定了他們的好惡，而他們的好惡關係非常重大。
統治集團內部的人，控制著通向以暴力組織為後盾的最高權力的資訊渠道，他們是齊景公的耳目。晏子實際上幹得如何並不要緊，要緊的是資訊渠道中傳上去的是惡言還是美言，在正常情況下，他本人的命運便是由此決定的。作為資訊通道的把關人，二讒在晏子面前碰壁，願望沒有得到滿足，預期中的利益未能實現，積攢了滿腔怨恨，自然不肯傳達有利於晏子的好話，也不肯攔截詆毀晏子的壞話。如果實在聽不到什麼壞話，我想，只要有機會，他們一定也願意編造出一些謠言。更何況民間還有三邪存在，不愁聽不到壞話。
民間的三邪，是有能力也有願望與二讒勾搭的人。二讒接觸的幾乎都是這些人。二讒吃他們的，拿他們的，聽他們的，在資訊通道中傳遞他們的意見。因此他們在政界的嗓門格外大，就好像現代政治中強勢的院外活動集團。晏子得罪了這個集團，自然要成為他們遊說攻擊的目標。
【老百姓並不難欺負】
那麼，從正式規則中受益，在潛規則中受損的普通老百姓呢？他們自然是支持晏子的，可惜，他們的力量太弱，聲音太小。他們的讚賞不能使晏子升官，而三邪二讒卻可以；他們挨餓並不能讓晏子丟官，而三邪二讒卻能夠。這些老百姓，按照馬克思的比喻，就好像是一麻袋毫無組織的土豆。而缺乏組織的土豆，一麻袋也好，一火車也好，在土豆們進行利害計算的時候，損益得失無異於一個土豆，並不像通常想像的那樣是所有的土豆之和。零散的土豆無力保護自己的利益，需要高高在上的皇帝代表他們，賜予他們雨露陽光。
按照馬基維利的分析，這些土豆不僅能力不足，熱情也不夠。在晏子建立的理想秩序中獲利的老百姓，只是一些無精打采的支持者。他們怕三邪二讒，也不相信理想的秩序能夠推行到底；相反，三邪二讒卻熱情十足，利用每一個機會向晏子進攻。當然，我們也不好抱怨老百姓不夠意思，說他們膽小怕事。如果把晏氏轉型中的所得所失分攤到每一個老百姓的頭上，在每次轉變造成的新增得失中，每個人確實攤不上多少。他們犯不上為這一點東西冒險招惹政府官員；而分攤到三邪二讒的頭上，每個人得失的份額都足夠多，足以激發起大家高昂的熱情。總之，老百姓不如三邪二讒的政治熱情高昂，這是有數學計算上的根據的。
雙方的熱情和影響力的差距如此巨大，從趨利避害的角度看，行政官員何去何從已經命中注定了。
我還要再補充一句：晏子在分析中忽略了他本人和他的同事們的物質利益。難道他這個級別的官員就不愛吃魚蝦麼？難道只有三邪二讒的嘴饞麼？當然晏子本人很廉潔，而且他生活的那個時代比較早，中華帝國尚未建立，大量官吏衙役的職位還沒有發育成熟，食物鏈還比較簡單。不過，二千多年之後回頭再看，我們就必須補充上這一點：包括晏子本人在內的官僚集團也是可以從晏氏轉型中獲益的。他們可以參與分肥，可以多吃幾口蝦米。在三邪二讒之上再加上這塊砝碼，理想秩序向潛規則墜落的速度將愈發勢不可擋。
讓我們在想像中變成這塊砝碼，從個人在官場中生存和發展的策略的角度，設身處地驗證一下這個說法。
最開始，我們遵守仁義道德，不欺下不媚上，努力當好父母官。這是理想中的為官之道，是冠冕堂皇的官場進步策略，在歷朝歷代的官場上確實也可以找到這樣的清官。可是我們在抵抗墮落的誘惑，努力當一個忠君愛民的好官的時候，竟然受到了來自上邊和下邊的強大壓力。我們發現，原來上邊是很想讓我們媚的，誘導我們媚，暗示我們媚，強迫我們媚，不媚就有禍。而媚上就要上貢，就要貢魚貢蝦，這就難免欺負下邊，讓魚蝦們倒點楣。出乎意料的是，下邊也很願意我們欺負，蝦群中的積極分子會主動協助我們欺負，把他們的鄰居加工好，送貨上門，並不用我們太費心。如此容易地欺下之後，我們又進一步認識到，原來老百姓並不難欺負，欺負了他們幾次，他們也沒什麼辦法。那麼我們如何是好？是放棄仁義道德，轉而採取欺下媚上的官場生存策略呢，還是明知山有虎偏向虎山行，硬要跟領導和群眾對著幹呢？
從利害關係的角度看，對抗當然是要倒楣的，聽話才有出路，自己也可以跟著沾點光。但是從道德是非的角度看，欺下媚上畢竟有點不對勁。怎麼辦？這是每個官員都躲不開的實際問題，也是一個可以逼迫大多數人顯現原形的問題。如果碰上思想不那麼純潔，立場不那麼堅定的人，恐怕就會冒出這樣的念頭：我對抗領導，然後丟掉飯碗，真能起到什麼好作用麼？白白犧牲了自己，換上來一個新的，說不定一點良心也沒有，欺壓老百姓更加殘酷，還不如我呢。為了減輕東阿人民的損失，我要堅守崗位，多跟領導合作，少搞對抗如此一想，良心竟然被我們糊弄平整了，我們也就可以坦然地媚上欺下了。這種官場生存策略的轉變正好與晏氏轉型相對應。
晏子畢竟不是等閒之輩，他聰明過人，路子也過人。晏子拒絕正面回答問題，避開了尖銳的選擇及其政治風險和良心負擔。他利用最高領導親自聽取彙報的機會，把不同的選擇方案及其後果擺到了領導本人面前，請領導替他做主。最高領導傾聽之後，親筆批示：特准晏子在官場上遵守仁義道德，不媚上不欺下。欽此。